Українська народна міліція доби Директорії УНР
14 листопада 1918 р. гетьман П. Скоропадський видав "Грамоту Гетьмана всієї України до всіх українських громадян і козаків України”, якою проголошувався федеративний зв’язок України з Росією.
У багатьох історичних працях саме видання цього документа називають головною причиною початку протигетьманського повстання. Але слід зауважити, що активна підготовка до повстання розпочалася значно раніше, ще у жовтні 1918 р.
Основною опозиційною силою гетьманському урядові виступав утворений 21 травня 1918 року Український Національно-Державний Союз, перетворений на початку серпня 1918 року в Український Національний Союз (УНС), головою якого було обрано В. Винниченка. Не дійшовши згоди з гетьманом П. Скоропадським у питаннях подальшої розбудови незалежної української державності, керівництво УНС поступово дійшло думки, що єдиною можливістю зберегти українську незалежність буде збройне повстання з метою усунення гетьмана від влади та відновлення Української Народної Республіки.
14 листопада 1918 р. на таємній нараді УНС було обрано Директорію – тимчасовий революційний державний орган, до складу якого увійшли В. Винниченко, обраний її головою, П. Андрієвський, А. Макаренко, С. Петлюра та Ф. Швець. 15 листопада Директорія прийняла в Києві відозву до всіх громадян України із закликом до повстання проти гетьмана, а С. Петлюра у Білій Церкві проголосив Універсал про початок протигетьманського повстання. У цей же день і інші члени новообраної Директорії залишили Київ та переїхали до Білої Церкви, де дислокувались основні сили повстанців – Окремий загін Січових Стрільців. Гетьманське військове командування, отримавши повідомлення про початок повстання, з метою його найшвидшої ліквідації вислало з Києва у фастівському напрямку військовий загін. Але, цей загін, незважаючи на значну чисельну перевагу над підрозділом Січових Стрільців, у бою з ними 18 листопада під станцією Мотовилівкою зазнав нищівної поразки. Данна подія мала дуже велике значення для подальшої перемоги Директорії у боротьбі за владу з гетьманом П. Скоропадським, окремі військові частини якого після цього бою почали переходити на бік Директорії. А зважаючи на підписання угоди між представниками Директорії та Київської Ради німецьких солдатів, згідно якої німці зобов’язувались дотримувати суворого нейтралітету, доля гетьманського уряду була вирішена.
14 грудня 1918 року військові частини Директорії вступили до Києва. Гетьман П. Скоропадський зрікся влади передавши її Раді Міністрів Української Держави, яка, у свою чергу, передала владу Директорії.
Ще до свого вступу до Києва Директорією УНР був виданий наказ № 411, від 10 грудня 1918 р., згідно якого для тимчасового керування справами адміністративного управління на території УНР при Директорії засновувався Відділ внутрішніх справ. Одним з першочергових завдань, що ставилися перед новоутвореним Відділом, було завдання: "Дбати про забезпечення порядку і спокою на місцях…”
З видання вищенаведеного наказу й починається робота Міністерства внутрішніх справ за часів Директорії, спочатку в формі Відділа внутрішніх справ при Директорії, потім, після утворення 14 грудня Ради Комісарів, в формі Комісаріату по внутрішнім справам, який 26 грудня 1918 р. був перейменований на Міністерство внутрішніх справ у складі новоутвореної Ради народних міністрів УНР.
Міністрами внутрішніх справ за доби Директорії призначались: О.К. Мицюк – громадський та державний діяч, юрист, економіст і соціолог; Г.П. Чижевський – професійний військовий, полковник Армії УНР; І.П. Мазепа – політичний, державний та громадський діяч, вчений – агроном; М.І. Білинський – політичний та державний діяч, військовий, лінгвіст; О.Х. Саліковський – громадський та політичний діяч, журналіст.
Зважаючи на те, що працівники державної варти, небезпідставно побоюючись репресій з боку нової влади, переважно залишили виконання своїх службових обов’язків, а створення нової міліції потребувало часу, криміногенна обстановка в Україні значно погіршилась. Ось, що повідомляв з цього приводу призначений 18 грудня 1918 р. на посаду начальника міліції м. Києва Н.С. Квасников: "Стара варта розбіглася. Коли ми прибули в штаб, замість організованої варти ми застали казарму армійського полку, що втік з своїх позицій. Це було в ніч вступу військ Директорії… Приїхав я з деякими бувшими служачими старої міліції, а також відрядженими міською думою членами охорони. З цього моменту почалася організація міліції, яка ускладнювалася тим, що бувші чини варти або втекли, або з переляку не з’явилися на службу. Зараз, коли заспокоїлось, проводиться інтенсивна праця по організації міліції… Грабунки та нальоти, порівнюючи з першими днями, значно уменшились, і це пояснюється тим, що міліція поволі набрала сили і мною скрізь встановлено парні варти міліціонерів, і місто весь час патрулюється”. Але сил міліції для забезпечення охорони громадського порядку в Києві не вистачало. Тому, на допомогу міліції було залучено військову силу, а саме – військове формування Січових Стрільців, що саме дислокувалось у Києві. Діяльність цього формування по охороні громадського порядку отримала високу оцінку начальника київської міліції, який у розмові з кореспондентом газети "Трибуна” зазначав: "Не можу не висловити захоплення січовими стрільцями, які самоотвержено несуть охорону міста, коли б їх не викликали, завше не сперечаючись їдуть на місця випадків і ліквідують їх”. У своїй доповіді 25 січня 1919 р. начальник карно-розшукового відділу київської столичної міліції повідомляв: "Кадри кримінальних злочинців і так сильні, в останній час дуже збільшились, тому що в час останнього перевороту в Україні багато в’язниць розбито і велика кількість злочинців ринулась у Київ, а тут з’єднались з місцевими злочинцями. Крім тих кошмарних злочинств, які утворили у Києві злочинці, які знаходяться на волі, мною одержані агентурні відомості, що київські в’язниці на межі розгрому з метою звільнення злочинців, які там знаходяться… Якщо тюрма розбіжиться, то наслідки тих ужасів, які будуть не можливо уявити”.
Складна обстановка склалася і в інших місцевостях УНР. Необхідно було терміново створювати міліцію замість державної варти. Так, Волинський губерніальний комісар у своєму докладі міністру внутрішніх справ УНР, від 12 лютого 1919 р. відзначав: "Після державного перевороту бувша в м. Житомірі державна варта в значній частині залишила свої посади і кудись зникла на чолі з вищою Губерніальною владою. Республіканська влада м. Житоміру на перших кроках своєї діяльності, між іншим, поставила своїм завданням організацію певного кадру народної міліції”.
Організаційно-правовими засадами створення та діяльності народної міліції, яка мала замінити державну варту, стали ухвалені Радою народних міністрів УНР постанова "Про скасування Департаменту варти Міністерства внутрішніх справ та про утворення натомісць Адміністраційно-політичного департаменту”, від 3 січня 1919 р. та Закон УНР "Про скасування інститута державної варти й сформування народної міліції”. Вищезгаданою постановою Департамент державної варти МВС Української Держави скасовувався з 25 грудня 1918 р. Замість нього при МВС УНР створювався Адміністраційно-політичний департамент, до якого передавались всі справи бувшого Департаменту державної варти. Штати новоутворюваного депертаменту формувались за штатами бувшого Департаменту державної варти, служачі якого вважались звільненими з посад з 25 грудня 1918 р., але повинні були виконувати свої службові обов’язки до передачі справ навопризначеним працівникам. Усі кредити, які були асигновані урядом на потреби Департаменту державної варти передавались Адміністраційно-політичному департаменту. Законом же скасовувався і сам інститут державної варти, існуючий на підставі Закону Української Держави "Про статут Української державної варти”, від 9 серпня 1918 р., а замість нього формувалась народна міліція. Особливо звертає на себе увагу наступне положення зазначене у законі: "Тимчасово, до вироблення закону про організацію народної міліції, сформувати її по нормах і штатах, які встановлено було згаданим законом 9 серпня 1918 р.” Отже, уряд УНР, розуміючи важливість найскорішого сформування такого важливого правоохоронного органу, як міліція, але не маючи часу на вироблення нових правових засад його діяльності, вирішив використати ті, що існували за доби Гетьманату. Тобто, змінивши назву органу "державна варта” на "народна міліція” та майже повністю замінивши особовий склад, на початковому етапі доби Директорії, новостворена міліція мала будувати свою діяльність згідно тих нормативно-правових актів, що і колишня державна варта. А це свідчить на користь того, що правове забезпечення організації та діяльності державної варти було небезпідставно визнано урядом УНР значно кращим, ніж воно було за доби Центральної Ради.
Але, часу на розбудову народної міліції у мирних умовах уряд УНР майже не мав. Розпочавшийся наступ радянських військ змусив частини Армії УНР до відступу. Директорія швидко втрачала підконтрольну їй частину території України. На початку лютого 1919 року українська армія залишила Київ. Слід відзначити, що у період з лютого 1919 р. аж до остаточного залишення Армією УНР України у листопаді 1920 року, територія України підконтрольна Директорії постійно змінювалась, у деякі періоди становлячи взагалі мізерну частку. Інша територія УНР знаходилась під контролем Червоної Армії, або Добровольчої армії під командуванням генерала Денікіна, або взагалі під контролем повстанської армії Н. Махна, кожна з яких встановлювали свій лад та створювали власний адміністративний апарат. Тому, говорити про організацію та діяльність міліції України за доби Директорії у вищезгаданий період на всій території УНР неможливо. Тут мова може йти лише про створення, нормативно-правове забезпечення та діяльність народної міліції УНР на окремих частинах території України, а також про нереалізовані проекти майбутньої разбудови міліції, які розроблялись Радою народних міністрів та Міністерством внутрішніх справ УНР.
Новостворена народна міліція, в умовах військового часу, маючи недостатню чисельність була невзмозі самостійно захистити населення, особливо у сільській місцевості, від озброєних банд, що займались разбоями та грабежем. Тому, органи місцевої влади вимушені були звертатися за допомогою до військових властей. Але, майже всі військові частини були переведені на фронтові позиції, внаслідок чого населення підчас залишалось беззахистним. Розуміючи таке положення справ, урядом УНР 28 лютого 1919 р. був ухвалений Закон "Про створення Коша охорони республіканського ладу”. Кіш охорони республіканського ладу створювався "для охорони республіканського ладу, внутрішнього порядку і спокою в Українській Народній Республіці та забезпечення вольностей і прав народу в складі Міністерства внутрішніх справ”. Пізніше, у доповнення вищезгаданого закону РНМ УНР ухвалила Закон "Про тимчасові штати та статут Кошу охорони республіканського ладу на Україні”, від 25 липня 1919 р. Командування Кошем було доручено досвідченому фахівцю П. Богацькому, який за часів Центральної Ради займав посаду начальника міліції міста Києва. Уряд УНР, не маючи змоги збільшити чисельність міліції, і далі продовжував пошуки інших шляхів посилення захисту населення від злочинних посягань. Так, РНМ УНР був виданий наказ "Про народну самоохорону”, від 11 червня 1919 р., згідно якого предписувалось "в кожному селі чи містечку зорганізувати охорону , в склад якої повинно увійти все мужське населення села чи містечка”. Завданням новоутвореної охорони було "охороняти села та дороги від темних елементів та злочинців, що грабують населення, провадять злочинну агітацію і тероризують населення”.
Надія на звільнення більшої частини території України від Червоної Армії з’явилась у керівництва УНР у липні 1919 р., коли на територію Наддніпрянської України, під натиском польського війська вимушена була перейти Українська Галицька Армія (УГА) Західноукраїнської Народної Республіки (ЗУНР). Армія УНР, об’єднана з УГА, перейшла у наступ на київському напрямку та вже 30 серпня 1919 р. підійшла до Києва. У данний період часу Міністерство внутрішніх справ УНР активізувало свою роботу по створенню на звільненій території народної міліції. Розуміючи, що існуючі штати не задовольняють потреб в умовах воєнного стану, МВС УНР розробило та подало на розгляд уряду законопроект про зміну існуючих штатів. Новий Закон "Про тимчасові штати народної міліції” був ухвалений РНМ УНР 25 липня 1919 р. Законом значно збільшувалась заробітна плата працівників української міліції (майже на 100%) і карно-розшукних відділів (приблизно на 50–60%). У законі зазначалось: "Додані до цього тимчасові штати Київського столичного і Одеського отаманства та їх управлінь, Миколаївського отаманства, повітової й міської народної міліції та карно-розшукних відділів і тимчасові росписи норм для вимагання кредиту на канцелярські видатки, роспис посад народної міліції, по яким належать роз’їздні гроші, і розмір останніх та норм кредитів для карно-розшукних відділів ухвалити і вважати їх дійсними з 1-го квітня 1919 року до 1-го січня 1920 року”. Отже, уряд УНР, сподіваючись на остаточну перемогу, ухвалив тимчасові штати народної міліції, сподіваючись у майбутньому створити нові штати народної міліції в умовах мирного часу. Але такі сподівання не виправдались. Невдовзі розпочався відступ української армії і значна територія України знову була втрачена.
На території ЗУНР (з січня 1919 р. – ЗОУНР) створеної на території західних областей України, що входили до складу Австро-Угорщини, у другій половині жовтня 1918 року, існували власні правоохоронні органи. Так, для охорони правопорядку, після проголошення ЗУНР у багатьох населених пунктах за ініціативою місцевих комісарів почалось формування загонів народної міліції, як органів самооборони населення, що формувались на добровільних засадах. Але, це були недержавні інституції, які не могли забезпечити лад на всій території ЗУНР. Тому, Українська Національна Рада – вищий орган законодавчої влади ЗУНР, 6 листопада 1918 р., ухвалила рішення про створення корпусу державної жандармерії. Правовою підставою діяльності корпусу жандармерії на початковому етапі існування став закон колишньої Австро-Угорщини 1894 року. Реорганізація корпусу була проведена згідно Закону про жандармерію, ухваленому УНРадою, від 15 лютого 1919 р. Щодо служби публічної безпеки жанадармерія підлягала повітовим комісарам, по службовій лінії – командуванню жандармерії, а у останній інстанції в усіх справах – державному секретаріату внутрішніх справ ЗОУНР. Для загального керування справами жандармерії при державному секретаріаті внутрішніх справ був утворений "6 відділ жандармерії і поліції”, який очолив отаман Ю. Волощук. Державними секретарями внутрішніх справ ЗУНР (ЗОУНР) призначались: Л. Цегельський – політичний та державний діяч, юрист; І.І. Макух – громадський та політичний діяч, юрист; С. Голубович – громадський та політичний діяч, юрист.
Перед вищезгаданим переходом на територію Наддніпрянської України державна жандармерія нараховувала 31 старшину (офіцери), 1000 професійних жандармів, 400 пробних (пробними називали жандармів, які ще проходили спеціальний вишкіл) та 3000 міліціонерів. Після переходу уряду ЗОУНР та УГА за Збруч, державна жандармерія була переіменована у "Народну Сторожу”, що складалася з 8 відділів, працівники яких несли службу безпеки та допоміжну військову службу в районах росташування УГА.
Міністерство внутрішніх справ УНР, як і інші українські урядові установи та Армія УНР, вимушено остаточно залишивши Україну у листопаді 1920 року, але сподіваючись на повернення до влади та відновлення незалежної Української Народної Республіки, продовжували працювати над вдосконаленням організаційно-правових засад майбутньої побудови української міліції. Свідченням значної уваги до цього питання служить наказ голови Директорії УНР, Головного Отамана Армії УНР С. Петлюри, від 3 серпня 1921 р., згідно якого міністру внутрішніх справ начальником військово-похідної канцелярії був надісланий Закон "Про поліцію безпечности в кантоні Де-ВО (один з 23 кантонів Швейцарії, що утворювали федерацію – Авт.)”, затверджений Вищою Радою кантона 19 травня 1920 р., для використання його положень у підготовці законопроекту про відповідний правоохоронний орган УНР. У той же час, комісією МВС УНР був розроблений проект статута "Корпуса державної поліції”. Отже, коміссія МВС вважала доцільним у майбутньому переіменувати народну міліцію у поліцію. У цьому проекті Корпус державної поліції поліції визначався, як "на військовий взірець зорганізований Корпус, котрий являється виконавчим органом державної адміністративної влади і має завданням охорону безпеченства, спокою й порядку публічного в Українській Республіці”. На утримання поліції місцевими самоврядуваннями сплачувалась четверта частина видатків, а три чверті сплачувались за державний рахунок. Корпус державної поліції повинен був підлягати міністру внутрішніх справ та складатися із Головного управління державної поліції, Губерніальних управлінь, Повітових управлінь, Відділів на залізницях та водних шляхах, районів та варт. Очолювати Корпус повинен був Головний комендант. Згідно проекту, поліція комплектувалась з добровольців, які скінчили дійсну військову службу та відповідали наступним вимогам: мати українське громадянство, не менш 23 і не більш 40 років, здорову будову тіла, незаплямоване ім’я й бездоганну поведінку, "грамотність в слові і письмі й знання рахувати”.
Але даний проект ухвалений не був. Натомість, 28 вересня 1921 року головою Директорії С. Петлюрою був затверджений Закон "Про корпус жандармерії”, яким ухвалювався "Статут корпусу жандармерії”. Вищезгаданим законом існуючі державні органи охорони громадського порядку, в тому числі народна міліція ліквідовувались, а замість них формувався Корпус жандармерії, що повинен був бути "зорганізований на військовий взірець виконавчий орган державної влади, який має своїм завданням охорону безпечности, спокою та порядку публічного в Українській Народній Республіці”. Згідно положень статуту Корпус жандармерії належав "до офіції Міністерства внутрішніх справ”, а командир Корпусу безпосередньо підпорядковувався міністру внутрішніх справ УНР. Звичайно, що даний Закон та Статут впроваджені у життя так і не були, бо на той час Українська Народна Республіка на політичній карті світу вже не існувала. На території України органами нової влади була створена радянська робітничо-селянська міліція.
Петро Михайленко,
доктор юридичних наук, професор;
Володимир Довбня,
кандидат юридичних наук