Становлення робітничо-селянської міліції УРСР (1919–1922 рр.)
9 лютого 1919 року в офіційному виданні уряду УСРР був опублікований Декрет Ради Народних Комісарів України "Про організацію міліції” (Ухвалений РНК 5 лютого 1919 р. – Авт.), яким постановлялось: "організувати на території республіки робітничо-селянську радянську міліцію” та доручалось Народному комісаріату внутрішніх справ України у найкоротший строк приступити до проведення цього декрету в життя. У документі зазначалось, що міліція створюється для охорони революційного порядку та особистої безпеки громадян, а також для боротьби з кримінальними злочинними елементами.
Але, у декреті не наводилось практичних положень ані про організаційно-штатну структуру, ані про взаємовідносини міліції з іншими державними органами тощо. Це значно ускладнювало завдання по сформуванню міліції на місцях. Тому, для впорядкування цих питань, у березні 1919 року НКВС України видав Інструкцію по організації радянської робітничо-селянської міліції, якою встановлювався однаковий порядок організаційних заходів по сформуванню міліції на місцях.
Так, вся існуюча на той час міліція на території України мала бути реорганізована та діяти згідно з Інструкцією. Винятки з цього правила допускалися лише у штатах міліції, що складалися у залежності від місцевих умов, з особливої на те згоди Народного комісара внутрішніх справ.
В Інструкції вперше давалося правове визначення поняття "радянська робітничо-селянська міліції”, яка розглядалася, як "виконавчий орган Робітничо-Селянської центральної влади на місцях, що перебуває у безпосередньому віданні місцевих Рад та підпорядковується загальному керівництву Наркомвнусправ Української республіки по підвідділу Управління радянської міліції”.
Радянську робітничо-селянську міліцію складали: завідуючі губернської міліції, начальники міської, повітової та районної міліції, їх помічники, старші міліціонери та міліціонери.
Інструкцією також були визначенні наступні питання: порядок призначення та звільнення співробітників губернської, повітової та міської міліції; предмети відання міліції; порядок підпорядкування та взаємовідносин працівників радянської міліції; звітність та відповідальність працівників міліції; визначення окладів та утримання міліції; визначення штатів і районів міліції.
Згадана Інструкція встановлювала вимоги, яким повинні відповідати кандидати на службу в міліції: громадянство УСРР; досягнення 21 року; достатня грамотність; користування активним та пасивним виборчим правом у Ради; визнання радянської влади. Також визначалося коло осіб, які не могли бути призначені на посади в міліції. Серед них були і "службовці та агенти бувших жандармських відділень та чини бувшої поліції”.
Отже, нова влада на цьому етапі державного будівництва відмовилась від використання досвіду колишніх поліцейських. (Але стосовно тих працівників колишньої поліції, які вже працювали у міліції, то вони могли бути залишені на своїй посаді лише у тих випадках, якщо є незамінними, і щоразу з дозволу в кожному конкретному випадку місцевого комітету РКП(б) і виконавчого комітету рад депутатів).
При визначенні штатів наружної міліції, відповідно Інструкції, керувалися наступним положенням: один міліціонер призначався у містах з кількістю населення до 50 тис. мешканців – на 400 осіб; від 50 тис. до 250 тис. мешканців – на 500; понад 250 тис. – на 600 осіб; для повіта – на 2–2,5 тис. осіб.
Ці документи – декрет та інструкція, стали першими нормативно-правовими актами уряду УСРР та НКВС УСРР, якими більш-менш чітко визначалися організаційно-правові засади подальшої розбудови української міліції. Саме в день ухвалення Декрету "Про організацію міліції” – 5 лютого, у подальшому стало святкуватися створення робітничо-селянської міліції України. А у 1929 році, до 10-річчя її існування, був випущений ювілейний почесний знак "10-річчя РСМ УСРР”, яким нагороджували кращих працівників української міліції. Але вже у 1933 році було видано розпорядження про заборону його носіння.
Звичайно, згадані документи не були першими з тих, що створювали радянську міліцію в Україні. Даний правоохоронний орган був створений радянською владою значно раніше, але його діяльність, внаслідок частих змін державної влади на місцях та відсутності правового забезпечення з боку радянських державних органів, мала періодичний характер, і організація міліції майже у кожній місцевості мала свої особливості.
Перші загони робітничої міліції в Україні з’явились майже одразу після Лютневої революції 1917 року. Так, вже на початку березня у великих промислових центрах України згідно з рішеннями заводських комітетів, міських Рад та їхніх виконкомів почали формуватись бойові дружини, які підпорядковувались міліційним комісіям Рад. Наприклад, у Києві Радою робітничих депутатів 6 березня була видана постанова про створення на заводах комітетів для рекомендації бажаючих вступити у пролетарську міліцію. Під проводом більшовиків робітнича міліція була створена у Горловці, Луганську, Макіївці та деяких інших містах Донбасу. Її основним призначенням у той час стала охорона громадського порядку та роззброєння чинів колишньої царської поліції та жандармерії.
Спроба встановити радянську владу в Україні відбулася наприкінці 1917 – початку 1918 року. У грудні 1917 року в Харкові відбувся І Всеукраїнський з’їзд Рад, на якому Україна була проголошена Республікою Рад та був обраний її перший радянський уряд – Народний Секретаріат, до складу якого ввійшли Секретарство внутрішніх справ, Секретарство судових справ та ін. Цікаво, що керівництво міліцією передбачалось покласти не на Секретарство внутрішніх справ, а на Секретарство судових справ, яке очолив В.С. Люксембург.
Так, у проекті інструкції Народного Секретаріату "Про компетенцію і роботу органів Радянської влади” зазначалося, що Секретарству судових справ доручається ліквідація старих судових установ і створення нових судів, боротьба зі злочинністю, завідування місцями ув’язнення, карно-розшуковими відділами, міліцією, охорона громадської безпеки, боротьба з контрреволюцією та ін.
Але налагодити роботу по централізованій організації радянської міліції новостворені органи державної влади не встигли і вимушені були залишити територію України, на якій була відновлена влада Української Центральної Ради, а з 29 квітня 1918 року внаслідок державного перевороту до влади прийшов Гетьман Павло Скоропадський. Наступного разу радянська влада в Україні була відновлена на початку 1919 року. Організація робітничо-селянської міліції на підконтрольній території була доручена вже Народному комісаріату внутрішніх справ України.
За період від утворення Народного секретарства (комісаріату) внутрішніх справ радянської України у грудні 1917 року до входження УСРР до складу Радянського Союзу в грудні 1922 року народними секретарями (комісарами) призначались Є.Б. Бош, Є.В. Неронович, А.В. Іванов, Ю.М. Коцюбинський, В.К. Аверін, К.Є. Ворошилов, Г.І. Петровський, Х.Г. Раковський, В.П. Антонов-Саратовський, П.А. Кін, М.О. Скрипник та В.М. Манцев.
Незважаючи на всі складнощі військового часу, розпочалась робота по створенню на місцях органів робітничо-селянської міліції. На самому початку 1919 року такі органи з’явилися у Харкові, Полтаві, Сумах, Катеринославі та Києві, у березні – у Вінниці, Херсоні, Миколаєві, а у квітні – в Одесі. У повітах організація міліції відбувалася значно повільніше. Так, приміром, у Київській губернії до травня 1919 року підрозділи міліції були створені лише в Уманському, Бердичівському та Радомишльському повітах. А в Кам’янець-Подільському повіті міліція була організована лише у листопаді 1920 р.
Постановою РНК УСРР "Про організацію залізничної міліції” від 29 червня 1919 р. в Україні, з метою підтримання правопорядку на залізницях, забезпечення безпеки переміщення громадян та охорони вантажів у полосі відчуження залізниць, була заснована радянська робітничо-селянська залізнична міліція.
Для централізованого керування органами міліції постановою НКВС УСРР від 30 березня 1920 р. при НКВС на правах відділу було засновано Головне управління радянської робітничо-селянської міліції, першим начальником якого призначено О.М. Чайковського. У 1922 році Начальником міліції республіки став К. Федотов.
Організація карного розшуку в Україні мала свої особливості. Його апарат первісно перебував у підпорядкуванні Народного комісаріату юстиції. Згідно з декретом РНК УСРР "Про організацію судово-карного розшуку”, ухваленим у квітні 1919 року, у складі НКЮ засновувався відділ судово-карного розшуку, а на місцях створювались органи судово-карної міліції, які знаходились у підпорядкуванні карного розшуку та за його дорученнями виконували окремі слідчі дії, проводили дізнання у кримінальних справах.
Але практика роботи української міліції свідчила про необхідність об’єднання органів карного розшуку та загальної міліції. Тому в лютому 1920 року карний розшук було виведено з підпорядкування НКЮ та передано до НКВС. А у квітні цього ж року в органах міліції були засновані відділи (відділення) карного розшуку згідно з постановою РНК УСРР "Про організацію відділу карного розшуку”. Проте остаточно карний розшук було безпосередньо перепідпорядковано НКВС України лише у липні 1922 року згідно з наказом НКВС № 183 "Про перепідпорядкування карного розшуку”, в якому зазначалось: "Карний розшук республіки підпорядкувати безпосередньо Народному комісаріату внутрішніх справ при повній адміністративно-господарській автономії”. (Див. більш докладно: Михайленко П.П. Утворення карного розшуку України // Міліція України.– 1999.– № 1–2.– С. 12–14.)
Зважаючи на необхідність поліпшення організації підрозділів міліції, посилення вимог до дисциплінованості та муштрової підготовки працівників, підбору кадрів для міліції, 12 серпня 1921 р. Рада Народних Комісарів УСРР ухвалила постанову "Про тимчасову передачу міліції в підлеглість військового командування України”. Згідно з цією постановою на головне командування Військових Сил України покладався обов’язок на протязі п’яти місяців "перевести військове навчання і доозброєння всіх частин міліції УСРР і поповнення її кадрів командним персоналом, а також покласти на головне командування ВСУ на протязі того ж строку постачання міліції і дальніше її поповнення”.
З цією метою міліція УСРР тимчасово у відношенні військово-муштровому і постачання передавалась у підлеглість військового командування України. Але загальне управління та визначення всього порядку адміністративної служби міліції залишалось у компетенції НКВС. Тобто начальник Головного управління міліції підлягав безпосередньо НКВС, але у відношенні військово-муштровому і постачання – головному командуванню ВСУ. Після закінчення встановленого цією постановою терміну і не пізніше 1 січня 1922 р. міліція УСРР, без видання окремої на те постанови, знов переходила в усіх відношеннях у повну і виключну підлеглість НКВС.
Головною причиною, яка спонукала реорганізацію міліції у дусі військового будівництва, було те, що міліція УСРР створювалась поспіхом, під час військових дій, коли майже всі найкращі сили були спрямовані на посилення армії. Як зазначалось у статті в газеті "Комуніст” від 21 грудня 1921 р., у перші півтора року існування "міліціонери усіх видів служби являли собою у переважній більшості натовп людей, суцільно недисциплінований, непідготовлений, босий та роздягнутий”. Відсутність відповідного командного складу, різнорідне озброєння, погане постачання та харчування, без сумніву, не могли сприяти розбудові міліційного апарату. Саме тому і виникла необхідність "воєнізації” міліції, основна мета якої полягала у тому, щоб дисциплінувати кадри міліції, навчити військовій справі, переозброїти однотипною зброєю та встановити відповідне постачання. І дана мета значною мірою була досягнута. Як зазначалось у вищезгаданій статті, "міліція із свого загнаного становища вийшла та стає на своє справжнє місце – захисту мирного трудового населення і охорони законності та порядку”.
Одночасно проводилось і значне скорочення штатів та перевірка складу міліції. Так, у середині 1921 року міліція України мала штат, розрахований на 289000 осіб. Тобто, зважаючи на те, що населення України становило близько 26 млн. осіб, один працівник міліції в середньому припадав на 90 осіб. Але після закінчення бойових дій такий громіздкий апарат міліції був уже не потрібен. Тому в другій половині 1921 року чисельність міліції була скорочена спочатку до 150000 осіб, згодом до 100000 осіб, а на початок 1922 року до 89000 осіб.
Станом на червень 1922 року штатна чисельність міліції УСРР, яка перебувала на державному забезпеченні, становила 39000 осіб. У це число входили також склад курсів командного складу при Головному управлінні, двох окружних курсів молодшого командного складу в Києві і Харкові та кавалерійська бригада з двох полків, яка була резервом Головміліції.
У липні 1922 року постановою ВУЦВК була затверджена єдина форма одягу міліції УСРР. Ця постанова була дуже доречною, адже до цього у міліції використовувались переважно змішані військові зразки, а в деяких місцях, особливо у сільській місцевості, часто взагалі був відсутній формений одяг. І міліціонери були вимушені вдягатись у свій власний одяг, подекуди ні чим не вирізняючись від інших громадян. А це аж ніяк не сприяло підвищенню авторитету міліції в суспільстві.
Значним кроком для підвищення престижності служби в міліції та утримання її кадрів від переходу на іншу роботу стало прийняття постанови ВУЦВК "Про поширення на сім’ї працівників міліції прав та переваг, наданих сім’ям військовослужбовців” від 8 серпня 1922 р. У постанові зазначалось, що вона була прийнята "враховуючи важливість покладених на міліцію функцій та матеріальну незабезпеченість працівників міліції”.
Своєрідним заохоченням до служби в міліції стали постанова РНК УРСР "Про преміювання співробітників карного розшуку” від 25 квітня 1922 р. та циркуляр НКВС № 189 від 31 серпня 1922 р., виданий на роз’яснення вищезгаданої постанови. Згідно з постановою, преміювання співробітників карного розшуку проводилось "за особливо корисну та видатну роботу” з особливого фонду, який складався з надходжень від потерпілих у вигляді винагороди за розкриття того або іншого злочину. Звичайно, що потерпілі не були зобов’язані призначати винагороду, але якщо така винагорода була об’явлена, то вона вважалась для них обов’язковою та належала виплаті у разі розкриття злочину або повернення викраденого. Циркуляром же дана постанова поширювалась і на працівників наружної міліції у випадках їх дійсної участі у розкритті злочину. Але, здавалося б, корисна постанова у справі поліпшення матеріального забезпечення працівників міліції, призвела до зловживань. Були виявлені непоодинокі випадки, коли усі сили були задіяні на розкриття тих злочинів, за які була обіцяна винагорода, а інші відходили на другий план. Звичайно, що від цього страждали у першу чергу найбідніші верстви населення. Але, незважаючи на виявлені зловживання, дана постанова була скасована лише у жовтні 1925 року.
12 серпня 1922 р. урядом було ухвалено положення "Про Народний Комісаріат Внутрішніх справ УСРР”. У положенні зокрема зазначалось, що радянська робітничо-селянська міліція є виконавчим органом НКВС. До складу Головного управління міліції входили адміністративно-стройовий, карного розшуку, інспекторський відділи та відділ постачання, а до предметів його відання належали: загальне керівництво діяльністю міліції УСРР; видання різного роду правил, розпоряджень та роз’яснень по міліції; встановлення та проведення заходів з посилення дисципліни в міліції; складання через фінансовий відділ НКВС кошторисів та надання звітів про діяльність міліції; організація спеціальних курсів міліції; керівництво політичною та культурною роботою в міліції; постачання міліції зброєю, спорядженням, продовольством тощо.; інспектування органів міліції; організація місцевих органів міліції. 11 вересня 1922 р. Начальник міліції УСРР видав наказ "Про розподіл усіх співробітників міліції на категорії”. Співробітники міліції відповідно до посад були поділені на сім категорій, а саме: командного складу; адміністративно-господарського; канцскладу; політскладу; санскладу; нестройового складу та стройового складу.
За будь-якої політичної влади населення країни завжди потребує захисту від злочинних посягань. У період 1919–1922 рр. органи робітничо-селянської міліції УСРР, незважаючи на неймовірні труднощі, викликані пануючою в країні розрухою та анархією, сумлінно виконували покладені на них завдання щодо охорони правопорядку та громадської безпеки. Так, у грудні 1921 року міліції 12-го району м. Харкова вдалося напасти на слід злочинців, які систематично вчиняли збройні напади на громадян з метою пограбування. Злочинна група складалась майже з 20 осіб. У ході операції по затриманню злочинців, які вчинили збройний опір міліції, було заарештовано 15 осіб. Між іншим, лише за одну ніч на 9 грудня від дій цих злочинців постраждало 15 громадян.
У першій половині 1922 року по Україні було зареєстровано 14725 випадки крадіжок, 3875 грабежів, 1452 вбивства, 529 випадків спекуляції та мародерства тощо. Взагалі було зареєстровано 52969 заяв про вчинені злочини, з них було розкрито органами міліції 26097 злочинів, тобто майже 50%. Наприклад, за період з 1 грудня 1921 р. по 15 квітня 1922 р. працівниками Луганської міліції було розкрито 27 вбивств з 33 вчинених; 23 грабежі з 34 зареєстрованих; 241 крадіжка з 297. У лютому 1922 року в Київській губернії було вчинено 22 вбивства, з яких працівниками міліції було розкрито 19; 352 крадіжки, розкрито – 241; 61 випадок грабежів, розкрито – 45. І це при недостатньому досвіді, нестачі спорядження, зброї, цілковитій відсутності технічних засобів тощо. Але це компенсувалося, перш за все, цілковитою самовіддачею переважної більшості працівників робітничо-селянської міліції УСРР.
27 листопада 1922 р. між Головним управлінням міліції УСРР та Головним управлінням міліції РСФРР було укладено договір, згідно з яким для міліції УСРР, що залишалась у безпосередньому підпорядкуванні НКВС УСРР, ставали обов’язковими організаційні норми побудови міліцейських органів та надалі усі наступні зміни організаційної структури міліції РСФРР. З часом аналогічні договори були укладені між РСФРР та іншими радянськими республіками. Метою укладення такого договору було встановлення єдиних організаційних форм побудови та методів роботи міліції, які б гарантували можливість належного розвитку та постановки адміністративно-виконавчої роботи міліції на всій території Радянського Союзу, до складу якого у грудні 1922 року увійшла УСРР. Для практичного здійснення прийнятих домовленостей Головне управління міліції УСРР зобов’язувалось вважати для себе обов’язковими усі діючі на час укладення договору, а також видані у майбутньому накази міліції РСФРР з питань організації та структури всіх органів міліції, їх штатів, принципів комплектування, підготовки кадрів та проходження служби працівниками міліції. Отже, наприкінці 1922 року власне нормативно-правове забезпечення діяльності української міліції з майже усіх головних питань було замінене правовими актами РСФРР.
Петро Михайленко,
доктор юридичних наук, професор;
Володимир Довбня,
кандидат юридичних наук