Міліція Української Народної Республіки доби Центральної Ради
(листопад 1917 – квітень 1918 рр.)
Охорона правопорядку – одне з центральних питань, яке вирішують органи влади та управління в будь-якій державі. З усією гостротою постало воно й перед керівництвом Української Народної Республіки, утворення якої було проголошено у ІІІ Універсалі Центральної Ради, ухваленому 7 (20 за н. ст.) листопада 1917 р. У цьому документі зазначалось: "Однині Україна стає Української Народньою Республікою. Не відділяючись від республіки Російської і зберігаючи єдність її, ми твердо станемо на нашій землі, щоб силами нашими помогти всій Росії, щоб уся Республіка Російська стала федерацією рівних і вільних народів. До Установчих Зборів України вся власть творити лад на землях наших, давати закони й правити належить нам, Українській Центральній Раді, і нашому правительству – Генеральному Секретаріятові України”.
У спадок Центральній Раді залишився і охоронний апарат створений Тимчасовим урядом замість зруйнованого охоронного апарату самодержавства після Лютневої революції 1917 р.
Розуміючи, що розробка нового законодавства потребує значного часу, а налагодити державне управління необхідно у найкоротший термін, Центральна Рада 25 листопада (8 грудня) 1917 р. ухвалила Закон "Про виключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР”. Цей документ закріплював положення про те, що до сформування Федеративної Російської Республіки і утворення її Конституції право видавати закони для УНР належить виключно до компетенції Центральної Ради. Всі ж закони і постанови, які мали силу на території УНР до 27 жовтня (9 листопада) 1917 р., тобто до повалення Тимчасового уряду в ході збройного повстання у Петрограді, оскільки вони не змінені і не скасовані Універсалами, законами і постановами Центральної Ради, мали силу і надалі, як закони і постанови УНР. Також, у законі зазначалось, що "До прийдучих змін законодавчим порядком полишаються в силі і всі державні уряди і установи, які зоставалися на території Української Народної Республіки по день 7 (20) листопада 1917 р. з дотеперішнім їх ділокругом, урядженням і штатами як уряди і установи Української Народної Республіки”.
Отже, на території УНР залишалися діючими ті правоохоронні органи, зокрема міліція, які були сформовані Тимчасовим урядом та діяли на підставі ухвалених ним нормативно-правових актів.
Згідно чинного законодавства УНР організація та діяльність української міліції базувалась на постанові Тимчасового уряду, ухваленій ще 17 (30) квітня 1917 р., якою було затверджене "Тимчасове положення про міліцію”. Цим положенням міліція визначалась, як виконавчий орган державної влади на місцях, який перебуває у безпосередньому віданні земських та міських громадських управлінь. У міліції були запроваджені наступні посади: начальники міліції та їх помічники, дільничні начальники міліції та їх помічники, старші міліціонери та міліціонери.
Усі чини міліції при виконанні службових обов’язків повинні були носити форму встановленого зразку. Озброювалась міліція холодною зброєю та револьверами.
Начальники міліції обиралися та звільнялися з посади міськими та уїздними земськими управами, по приналежності, без визначення сроку їх служби. Помічники начальників міліції призначалися та звільнялися зі служби по поданням начальників міліції, міськими та земськими управами по приналежності. Право на призначення на інші посади по міліції належало начальникам міліції.
На роботу до міліції приймалися особи, які перебували у російському підданстві (Закон про громадянство Української Народної Республіки був ухвалений лише 2 березня 1918 р.) та яким виповнився 21 рік. На посади начальників міліції та їх помічників мали призначатися особи з освітою не нижче середньої, а на всі інші посади – "особи досить грамотні”. У положенні було визначено і коло осіб, які не підлягали прийому до міліції. До такої категорії, наприклад, були віднесені особи перебуваючі під слідством або судом за звинуваченням у скоєнні злочинів, неплатоспроможні боржники, перебуваючі під опікою за марнотратність, удержувачі будинків терпимості.
Також, положенням визначався порядок звітності керівників міліції. Так, про свою діяльність начальник міліції надавав щорічно, через уїздну земську та міську управи, звіт уїздному земському зібранню або міській думі, по приналежності.
До компетенції міністра внутрішніх справ УНР належали питання загального керування діяльністю міліції, видання інструкцій та наказів, які визначали технічний бік діяльності міліції, огляд та ревізії установ міліції, складання кошторисів на утримання міліції. Керівниками Генерального секретарства (міністерства – з 11 (24) січня 1918 р.) внутрішніх справ за доби Центральної Ради призначались: В.К. Винниченко – політичний і державний діяч, письменник; П.О. Христюк – політичний і державний діяч, публіцист, літературознавець; М.С. Ткаченко – політичний діяч, адвокат.
У кінці грудня 1917 р. до Генерального секретаріату надійшло прохання від українців-міліціонерів м. Києва про підпорядкування київської міліції безпосередньо Генеральному секретарству внутрішніх справ. Ця справа була винесена для обговорення на засіданні Генерального секретаріату 3 (16) січня 1918 р. Докладчиком виступав товариш (заступник) генерального секретаря внутрішніх справ Л.І. Абрамович. Остаточного рішення на цьому засіданні не було прийнято, а була ухвалена постанова доручити Генеральному секретарству внутрішніх справ вирішити це питання у порозумінні з Київською городською управою. Але, зважаючи на наступ радянських військових частин та вимушене через це залишення Києва українським урядом, вирішення вищезгаданого питання було відкладене.
11 (24) січня 1918 р. на засіданні Малої ради, яка згідно законодавства УНР у міжсесійний період користувалася правами Центральної Ради, було ухвалено ІV Універсал Української Центральної Ради. Цим документом проголошувалось, що "Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого незалежною, вільною, суверенною державою українського народу”, а також доручалось уряду підписати мирний договір з державами Четверного союзу та "твердо і рішуче взятись до боротьби” з ворогами УНР. Після закінчення мирних переговорів передбачалось "розпустити армію зовсім, а потім замість постійної армії завести народну міліцію”. Але, вже 16 (29) січня 1918 р. у Києві розпочався збройний виступ частини міського гарнізону і робітників заводу "Арсенал” проти Центральної Ради. І хоча цей виступ 22 січня (4 лютого) був подавлений військовими частинами вірними Центральній Раді, він примусив відволікти з фронту майже всі військові сили, що дало змогу радянським військовим частинам наблизитись до столиці і розпочати артилерийський обстріл та облогу міста. 25 січня члени Центральної Ради та Ради народних міністрів виїхали із Києва до Житомира. Наступного дня до міста вступили радянські війська під командуванням М. Муравйова. На території України підконтрольній радянській владі державні органи УНР були замінені радянськими, це саме стосувалось і правоохоронних органів, зокрема міліції.
27 січня 1918 р. у Брест-Литовському делегація Української Народної Республіки підписала з представниками країн Четверного союзу мирний договір, а через три дні, за згодою Центральної Ради, було підписано заклик до німецького народу з проханням надати українцям військову допомогу. 8 лютого німецькі війська почали просування вглиб України. Маючи німецьку військову підтримку, українські військові частини перейшли у наступ і вже 2 березня вступили до Києва. На території України звільненої від радянського війська була відновлена дія законодавства УНР.
"Тимчасове положення про міліцію” Тимчасового уряду діяло без змін на території УНР аж до 5 березня 1918 р., коли на засіданні Малої ради був ухвалений Закон "Про передачу міліції м. Києва в розпорядження Міністерства внутрішніх справ”. Цим Законом визначалось, що у розвиток та доповнення діючого законодавства про міліцію "… підлеглість міліції столиці Української Народної Республіки м. Києва Київському міському самоврядуванню касується і вся міліція переходить в безпосередню підлеглість і розпорядження Міністерства внутрішніх справ”. Відтепер начальник київської міліції повинен був призначатися наказом міністра внутрішніх справ УНР, а не обиратися, як це було раніш. Так, 14 березня 1918 р. наказом міністра внутрішніх справ начальником київської міліції був призначений П.О. Богацький – громадський діяч, письменник, журналіст, підпоручик колишньої армії Російської Держави, який, до нового призначення, з 10 квітня 1917 р. очолював міліцію Київського повіту. Також, цим законом Міністерству внутрішніх справ надавалось право призначати помічників начальника столичної міліції і начальників рійонів, визначати розділ Києва на міліційні райони, штати та оклади грошового утримання міліціонерів. Видатки на утримання київської міліції по обрахункові Міністерства внутрішніх справ покладалися на кошти, які асигнувалися з Державної скарбниці в розмірі 50 % та на 50 % забезпечувались коштами з бюджету Київської міської думи. У загальній частині діяльність столичної міліції визначалась нормами "Тимчасового положення про міліцію”, ухваленого колишнім Тимчасовим урядом.
Слід зауважити, що переважно соціалістична за орієнтацією Центральна Рада і її керівництво до початку збройного конфлікту з радянською Росією стояли на платформі національно-територіальної автономії України у складі майбутньої Російської федеративної держави, а тому не вважали за доцільне розбудовувати українські Збройні сили, відносячи питання військового будівництва до компетенції федерації. Але, після початку збройної боротьби, розуміючи, що відстояти українську державність можливо лише маючи українську армію, керівництво УНР прийняло низку заходів, спрямованих на розбудову власної армії. Так, 3 (16) січня 1918 р. Малою радою був ухвалений "Закон про створення народного війська”, у якому зазначалося, що "Для оборони рідного краю від зовнішнього нападу заводиться в Українській Народній Республіці народне військо (народна міліція)”, та доручалося Генеральному секретарству військових справ "негайно виробити закон про народну міліцію”. Позиція Центральної Ради, щодо створення міліційної армії, була підтверджена і у ІV Універсалі ЦР, де зазначалося: "З тим, як армія буде демобілізуватись, приписуємо відпускати вояків, після підтвердження мирних переговорів – розпустити армію зовсім, а потім замість постійної армії завести народну міліцію…”. Отже ЦР, як і радянський уряд Росії, на початковому етапі державотворення, помилково вважали за необхідне створення у майбутньому замість регулярної армії та штатної міліції, "народного війська”, яке, після закінчення війни, повинно було бути перетворено на народну міліцію. Тому, питанням вдосконалення організаційно-правових засад діяльності, фінансування, підготовки кадрів, збільшення штатів вже існуючої міліції приділялось недостатньо уваги. Внаслідок нестачі чисельності, недосконалості правової бази діяльності та низької професійної підготовки кадрів міліції вона була неспроможна самотужки захистити населення від зростання хвилі злочинності. У своєму докладі адміністраційній комісії про стан міліції, її член С. Куреленко повідомляв: "… кого тільки не було в складі міліції; починаючи від дезертирів і карних елементів, що їх випущено було на підставі амністії з в’язниць, і кінчаючи каліками офіцерами – все було тут, не було тільки старих "городових”, старих "поліцейських”. Керівники міліції (начальники) мінялися майже що-тижня”. Тому, на допомогу міліції, особливо проти масово поширених переважно у сільській місцевості погромів маєтків землевласників, розграблень цукрових заводів (наприклад, на Городокському цукровому заводі у листопаді 1917 р. було розграблено до 2000 пудів цукру), незаконної вирубки лісів, тощо, урядом УНР залучались міліційні формування "Вільного козацтва”. Порядок організації товариств "Вільного козацтва” був регламентований статутом "Вільного козацтва на Україні” ухваленим Генеральним Секретаріатом 13-го листопада 1917 р. У статуті зазначалось, що "Під час війни "Вільне козацтво” бореться з дезертирством, при демобілізації вживає всіх заходів, щоб не був порушений порядок та спокій населення, охороняє громадян та добро мешканців від знищення їх і грабування”. Діяльність цих організацій по охороні громадського порядку на місцях повинна була переводитись під керівництвом відповідних органів місцевої влади (начальника міліції, комісара). У великих містах, крім вищезгаданих козачих формувань, подекуди створювались формування з офіцерів та студентів. Так, наприклад, у Києві певний час існувала "воєнна міліція” сформована переважно з офіцерів та юнкерів і окреме формування української міліції з числа студентів Київського університету. А у містечку Жванці Кам’янець-Подільського повіту був створений загін жіночої міліції, який енергійно боровся з контрабандистами. Так, наприклад, згідно повідомлення газети "Нова Рада” ними було заарештовано чотирьох озброєних контрабандистів з борошном, які згодом були передані до суду. У лютому 1918 р. згідно наказу міністра військових справ УНР була створена залізнодорожна міліція для охорони залізниць, яка підпорядковувалась "начальнику військових сообщеній”.
Після звільнення переважної частини території України від радянських військ, урядом УНР, у другій половині березня 1918 р., було ухвалено рішення про припинення організації реєстрового "Вільного козацтва”. Натомість, було вирішено передати кредит у сумі 130 млн. крб., виділений на його організацію, у розпорядження міністра внутрішніх справ на організацію міліції. На потреби міліції м. Києва Радою народних міністрів УНР 22 березня 1918 р. було асигновано 500 тис. крб. Це свідчило про зміну курсу уряду УНР щодо подальшої розбудови міліції та про розуміння ним необхідності існування добре зорганізованої штатної міліції.
На той час в Українській Народній Республіці склалася загрозлива криміногенна ситуація, зумовлена важким економічним становищем народу, згортанням виробництва і трудової зайнятості в умовах воєнних дій, слабкістю центральної і місцевої влади, нігілістичним ставленням населення до законодавчих приписів влади, наявністю у громадян великої кількості зброї, здобути яку в умовах воєнних дій не становило труднощів, активізацією злочинних елементів з числа тих, які втекли або були випущені ще в 1917 році з тюрем, тощо. Така криміногенна ситуація не могла не тривожити уряд УНР.
Виконуючи свої обов’язки у складних умовах повоєнної розрухи, міліція УНР докладала багато зусиль у боротьбі зі злочинністю, несла службу по охороні громадського порядку, залучалась до збору податків, тощо.
Міліція боролася також з поширеними самовільними обшуками і реквізиціями. Так, у рапорті начальника міліції Подольського району М. Києва зазначалось: "Були одержані відомості, що невідомими у військовій формі проводяться перевірка документів і обшук громадян. Я відправився на місце події. Ми зустріли отряд з 15 чоловік на чолі з Лясковецьким, який розшукувався як ініціатор самочинних обшуків, які мали місце в останні дні на Подолі і інших частинах міста. Лясковецький був заарештований і доставлений в районний відділ, звідки для з’ясування особи і регістрації злочинів направлений в уголовно-розшукний відділ”.
Одним з пріоритетних напрямків діяльності міліції у цей час стали заходи спрямовані на вилучення зброї у населення. Як характерний приклад такої діяльності міліції та труднощів, які виникали у її роботі можна навести витяг із звіту начальника міліції Острозького повіту Волинському губернському інспектору міліції за березень – початок квітня 1918 р.: "… В зв’язку з обеззброєнням громадянства, то надії себе не виправдовують. Частина зброї здана охоче належним владам, в деяких селах по одній – дві рушниці та пістолетів відібрано. Безумовно, що ще багато зброї притаєно, яку не зважаючи на обшуки, зараз неможливо знайти. Повинен зазначити, що, виконуючи постанови, громадянство дуже вороже відноситься до міліції, найбільш до резерву міліції. Не розпізнавши навіть, що це за загін, яка його мета, населення зустрічає виразами: "грабіжники”, "хулігани”, "барбоси” і т.п. Правда, по з’ясуванню завдання загону і загального становища Держави, громадянство в багатьох селах задовольнялося поясненнями і відношення змінювалось. Приїжджаючи в села, впровадив таку тактику: кликав місцевого Комісара, пропонував призначення ним по потребі понятих і міліціонерів розсилав на обшук. Правда, громадянство такою тактикою ображувалось, але по скінченню обшуків скликав по можливості сходи, яким зазначав неумістність спочатку робити сходи, позаяк це давало б можливість все належне до одібрання поховати, громада безумовно задовольнялась.
Особливий випадок стався в селі Майкові. Приїхавши до села і вживши попереду зазначену тактику, розіслав на обшуки. За декілька хвилин одержав доповідь Начальника Довжанської Волосної міліції із Пашуків, куди він був мною надісланий з 6 міліціонерами для заарештування прихованих винокурців, що там противляться і не допускають до обшуків. Я пішов з декількома міліцірнерами туди. Прибувши на місце, виявив, що особливого нічого немає, наказав виконувати мої розпорядження далі. Не скінчивши справи тут, одержав нове донесення із Майкова, що там зібралася громада, пограбувала з возу складені на ньому відібрані речі, вимагає 1000 крб. якоїсь застави і хоче обеззброїти міліцію.
Почувши такі відомості, швидко з бувшими зі мною міліціонерами виїхав до Майкова. У Майкові застав громаду розбурканих людей біля залишившихся там міліціонерів. За для того, щоб можна було виявити становище ставшогося бешкету, необхідно було вилучити із натовпу заколотників за вказівкою вахмістра, який був весь час у Майкові, що я зробив. Під час вилучення з натовпу цих заколотників, громада здійснювала опір, на що мною виданий наказ міліціонерам взяти їх силою, а натовп розігнати, що теж було зроблено. Натовп розбігся по різним шляхам і підняв на нас стрелянину, зробивши до 7 пострілів. Побачивши таке становище, я наказав загону дати декілька залпів вгору, після яких все ж з боку Майківців було з кілька пострілів. На всі заклики до снуючої громади не опиратися і особливо не стріляти нічого не допомогало. Тоді мною був надісланий верхівець в Гощу до німецького Коменданта за допомогою. В час, коли виїхав верхівець, натовп заспокоївся і став сходитися до місця випадку, зрозумівши, що справа не жарт, прохав відпустити заарештованих і уже плакався на свій випадок. Зібравши більшу громаду, почав вести балачку про випадок і ультимативно пропонував негайно здати яку є зброю, та привести для заарештування по їхнім промовам головного заколотника Михайла Матвійчука, котрий в час заарештування других утік. Після моєї вимоги була здана тільки одна рушниця. Позаяк був пізній час, примушений був залишити Майков, але з наказом, що коли не будуть доставлені в Гощу рушниці, вранці загін за допомогою німців прибуде для поголовного обшуку, і з тим залишив Майков, забравши заарештованих. Вранці Комісар села Майкова доставив 6 рушниць, а про Матвійчука зазначив, що його в селі нема. Заарештовані приведені мною до Острога, передані Судовому Слідчому, по постанові якого вже сидять у в’язниці…”.
У випадках коли сил місцевої міліції для обеззброєння населення не вистачало, на допомогу їм залучались військові підрозділи Армії УНР та німецької армії. Так, для обеззброєння населення м. Києва та київського повіту залучались військовослужбовці 1-го Полку Січових Стрільців, які також несли службу по охороні Центральної Ради.
Доба Української Центральної Ради закінчилась 29 квітня 1918 р., коли внаслідок державного перевороту до влади прийшов гетьман П. Скоропадський. Німецька військова влада, підтримуючи гетьмана, наголосила, що у разі виступу українських військових частин, які залишились вірними Центральній Раді, проти нової влади їх буде вщент розгромлено німецькими військовими підрозділами, які значно переважали українські за чисельністю. Командиру військового формування Січових Стрільців, яке відмовилось перейти на службу до гетьмана, Є. Коновальцю було дозволено лише взяти під охорону голову Центральної Ради професора М. Грушевського. Українська міліція, переважна більшість співробітників якої продовжували виконання своїх службових обов’язків, невдовзі була переформована у Державну варту.
Петро Михайленко,
доктор юридичних наук, професор;
Володимир Довбня,
кандидат юридичних наук